替代訴訟在公共政策爭議的應用：政府與市民之間的調解平台

2025年4月，政府統計處公布本港首季經濟預估數字，本地生產總值按年實質增長僅1.8%，遠低於市場預期。同一時間，申訴專員公署接獲的投訴個案較去年同期上升12%，當中涉及土地規劃、環境評估及公共房屋政策的投訴佔比超過四成。這些數字反映一個深層結構問題：傳統的行政申訴機制與司法覆核程序，在處理涉及重大公眾利益的政策爭議時，往往耗時數年、成本高昂，最終結果未必能真正回應市民的實質關切。調解作為替代訴訟的爭議解決方式，在香港公共政策領域的應用正逐步展開，但其制度框架與實務操作仍有待完善。

公共政策爭議為何需要調解

司法覆核的結構性限制

香港司法覆核程序受《高等法院規則》（第4A章）第53號命令規管。申請人須先取得法院許可，方可提出實質覆核。整個程序從提交申請到最終裁決，平均需時12至18個月，複雜案件更可能長達三年。根據司法機構2024年年度報告，2023年接獲的司法覆核許可申請共287宗，獲批僅68宗，成功率約23.7%。即使成功獲得許可，最終勝訴的比例更低。

司法覆核的性質決定了它只能審查決策的合法性，而非政策的恰當性。法院不會代替政府部門判斷某項土地規劃是否「最好」，只會審視決策過程是否符合程序公義、有否越權或違反《人權法案條例》（第383章）。這意味着，市民對政策實質內容的不滿，在司法覆核中往往無法得到根本解決。

調解的制度優勢

調解則提供另一條路徑。根據《調解條例》（第620章）的定義，調解是由一名或多名調解員協助爭議各方，在自願基礎上透過溝通達成和解的過程。在公共政策爭議中，調解的核心價值在於：它容許各方討論政策的「應然」問題，而非僅限於「合法」問題。

環境保護署於2023年試行的「社區環境爭議調解計劃」是一個具體例子。該計劃針對垃圾收集站選址、廢物處理設施擴建等本地爭議，引入獨立調解員主持居民與政府部門的對話。根據環保署2024年3月發表的檢討報告，在12宗試點個案中，有9宗達成共識或部分共識，平均處理時間為8星期，遠低於司法覆核所需的時間。

現行調解機制的法律框架

法定調解與自願調解的界線

香港目前並無專門針對公共政策爭議的強制調解法規。現行機制主要依賴各政府部門的行政安排，以及《調解條例》下的一般性規定。關鍵區別在於：法定調解（如《土地（為重新發展而強制售賣）條例》（第545章）下的調解）具有法律強制力，而自願調解則完全取決於各方意願。

在公共政策領域，絕大多數調解屬於自願性質。這意味着政府部門可以選擇參與或不參與。實務上，決策部門的參與意願往往取決於：(1) 爭議的政治敏感度；(2) 調解結果對政策執行的潛在影響；(3) 部門內部對調解機制的熟悉程度。

調解協議的執行力

調解達成協議後，其法律效力取決於協議的形式。根據《調解條例》第22條，調解協議如以書面形式訂立，並由各方簽署，即具有合約效力。在公共政策爭議中，政府部門作為一方，其簽署的調解協議原則上可被強制執行，但實務上存在特殊考量。

以2024年西貢區一幅綠化地帶改劃爭議為例，規劃署與地區團體經調解後簽署協議，同意修改建築物高度限制及增設公共休憩空間。該協議雖不具備法定規劃許可的效力，但規劃署其後在法定規劃程序中，按協議內容提交修訂圖則，最終獲城市規劃委員會接納。這個案例顯示，調解協議的實際執行往往依賴政府部門的誠信履行，而非單純依賴法律強制力。

實務操作：從啟動到執行

第一步：識別適合調解的爭議

並非所有公共政策爭議都適合調解。根據律政司2024年發布的《政府部門使用調解處理公共爭議指引》，適合調解的爭議通常具備以下特徵：涉及多個持份者、各方有持續溝通的需要、爭議核心為資源分配或實施方式而非原則性問題、以及各方均有意願尋求務實解決方案。

相反，涉及基本人權保障、憲制性問題或刑事責任的爭議，一般被視為不適合調解。例如，有關《國家安全法》實施的爭議，或涉及警權行使的投訴，現行政策明確排除在調解範圍之外。

第二步：選擇調解機構與調解員

香港目前有多個機構提供公共政策調解服務，包括香港調解會、香港國際仲裁中心（HKIAC）及政府資助的社區調解服務。選擇調解機構時應考慮：該機構有否處理類似公共爭議的經驗、調解員名冊是否包含具備公共政策背景的人士、以及收費結構是否合理。

調解員的選擇尤為關鍵。公共政策爭議往往涉及技術性極高的議題，例如環境影響評估的科學數據、土地規劃的法律框架、或公共財政的分配原則。調解員不僅需要調解技巧，更需具備理解這些技術議題的基本能力。實務上，建議選擇曾接受「公共政策調解」專門培訓的調解員，或採用「共同調解員」模式，由一名法律背景調解員搭配一名行業專家。

第三步：調解會議的準備與進行

調解會議前，各方應準備一份簡要的「立場文件」，陳述己方對爭議的理解、核心關注點及初步解決方案。政府部門應指派有決策權限的代表出席，避免出現「談完無法決定」的情況。根據上述律政司指引，政府代表的授權範圍應在調解開始前以書面確認。

調解會議本身分為聯合會議與分組會議兩個階段。聯合會議讓各方直接陳述立場，分組會議則由調解員穿梭溝通，探討可能的解決方案。在公共政策爭議中，分組會議往往更為有效，因為它能減少公開對抗的情緒，讓各方在較低壓力的環境下探索創意方案。

挑戰與展望

現行機制的不足

儘管調解在公共政策領域展現潛力，其推廣仍面對多重障礙。第一，政府部門對調解機制的認知不足。根據申訴專員公署2024年12月發表的調查報告，超過六成受訪政府部門從未使用調解處理對外爭議，主要原因為「不熟悉程序」及「擔心調解結果影響政策一致性」。

第二，調解缺乏強制參與機制。在現行法律框架下，政府部門可以單方面拒絕參與調解，這使市民在面對政府時處於明顯弱勢。即使部門同意參與，調解進度亦完全依賴部門的善意配合。

第三，調解結果對後續政策程序的約束力有限。調解協議無法取代法定的公眾諮詢、環境影響評估或規劃許可程序。這意味着，即使調解達成共識，相關政策仍需走完整套法定程序，期間可能出現新的反對聲音，使調解成果付諸流水。

未來發展方向

律政司於2025年1月成立的「公共爭議調解專責小組」，正研究修訂《調解條例》，引入針對公共政策爭議的專章條文。據了解，初步建議包括：(1) 賦予調解員有限度的文件披露權力，以確保各方掌握足夠資訊進行調解；(2) 設立「調解先導」機制，規定特定類別的公共爭議在提出司法覆核前，必須先嘗試調解；(3) 明確調解協議在法定規劃程序中的參考價值。

這些修訂若能落實，將顯著提升調解在公共政策領域的實用性。但同時必須注意，強制調解不應成為限制市民尋求司法救濟的障礙。如何在促進對話與保障權利之間取得平衡，將是專責小組面對的核心難題。

具體可行建議

1. 商業機構在面對政府政策變動時，應在提出司法覆核前，先以書面請求相關部門啟動調解程序，保留溝通記錄以備日後法律程序使用。

2. 地區團體及關注組在籌劃抗議行動前，應先了解所屬區域的社區調解服務，並考慮委任具公共政策經驗的調解員協助制定談判策略。

3. 人力資源部門在處理涉及政府政策的勞資糾紛（如輸入勞工計劃下的工資爭議）時，應將調解條款納入僱傭合約，明確爭議解決路徑。

4. 家事調解員在處理涉及公屋分配或綜援申請的個案時，應主動告知當事人可同時尋求社會福利署的內部調解機制，而非直接訴諸司法覆核。

5. 所有參與公共政策調解的人士，應在調解開始前以書面確認各方代表的授權範圍，避免調解過程中出現「無權決定」的僵局。

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本文不構成法律建議。涉及個人案件請諮詢持牌律師。